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跟廣深相比,上海都市圈還缺什么?

每日經濟新聞 2021-08-31 20:38:47

這個代表中國都市圈發展最高水平之一的都市圈,將為在更大空間范圍發展“上?!碧峁┧悸?。這樣的探索,也將為區域一體化、長三角一體化提供經驗。

每經記者 程曉玲    每經編輯 劉艷美

圖片來源:攝圖網

都市圈、城市群,是未來一段時間中國發展最大的“結構性潛能”——這已成為一個普遍共識。問題是,如何厘清二者之間的關系?

“現在談到一體化,說得比較多的往往是城市群,對都市圈沒有引起足夠的重視,也缺乏相應的機制、政策和組織機構?!痹诮张e行的首屆上海都市圈發展論壇上,上海全球城市研究院院長、上海市經濟學會會長周振華直言。

有研究報告指出,當前中國有24個千萬級人口大都市圈,以全國6.7%的土地集聚約33%的常住人口,創造了約54%的GDP。未來,還將形成并發展20-30個都市圈,它們將創造全國70%左右的GDP、80%左右的就業。

其中,上海都市圈作為“世界級城市群的核心圈”,無疑是極其重要的存在。

“我們今天講上海都市圈,它沒有‘上海大都市圈’那么大,但面臨的是一個城市經濟面臨的問題,而非城市群。它涉及到通勤、軌道交通的布局,人口、土地怎么規劃,可能比‘上海大都市圈’面臨的問題更為復雜?!鄙虾=煌ù髮W中國發展研究院院長、上海交通大學特聘教授陸銘表示。

在上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、上海全球城市研究院學術委員會主席陳憲看來,這個代表中國都市圈發展最高水平之一的都市圈,將為在更大空間范圍發展“上?!碧峁┧悸?。這樣的探索,也將為區域一體化、長三角一體化提供經驗。

上海都市圈有多大?

2019年,國家發改委印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》,首次明確城市群和都市圈的概念:

城市群是新型城鎮化主體形態,是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺;

都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。

其中,“空間結構清晰”被明確納入現代化都市圈發展的主要目標之一。

上海都市圈的空間結構如何?

在陳憲看來,要在厘清長三角空間層次基礎上,研究上海都市圈的空間結構——

◎長三角全域:三省一市

◎長三角中心區:27個城市

◎長三角若干城市群:寧合、杭(紹)甬、滬蘇等城市群

◎長三角若干都市圈:上海、南京、蘇錫常、杭州、寧波和合肥等

◎長三角各城市:41個地級及以上城市,以及上海五個新城這樣的“獨立的綜合性節點城市”和各縣級市

也就是說,上海都市圈不等同于城市群,也不等同于以往概念中的“上海大都市圈”。

陳憲強調,上海都市圈應該是“3+1”和“1+3”結構?!?+1”,即3個經濟功能區:主城區(中心城區)、新城區和同城化區,“1”指上海市域,即行政區劃;“1+3”,即上海和周邊3個城市:蘇州、南通、嘉興。而此前《上海市城市總體規劃(2017-2035 年)》提出的“1+8上海大都市圈”,“事實上就是一個大的城市群了”。

上海大都市圈示意圖 圖片來源:《上海市城市總體規劃(2017-2035 年)》

陳憲分析,都市圈空間結構具有三個特征:圈層、多中心和集群。其進一步結合國際經驗、通勤距離等,以虹橋樞紐為圓心、以80公里為半徑劃出上海都市圈的空間范圍,約2萬平方公里。若從行政區劃看,“1+3”則為3萬平方公里。

上海都市圈空間結構示意圖 圖片來源:陳憲演講ppt

如圖所示,上海都市圈三個圈層分別為主城區(中心城區)、新城區和同城化區。其中,主城區以人民廣場為中心,上海都市圈以虹橋樞紐為中心;周邊五個新城、蘇州、南通、嘉興為都市圈副(次)中心。

陳憲認為,都市圈的價值等價于區域一體化、同城化的價值。具體而言,公共服務均等化,有助于實現共同富裕;社會和生態協同治理,有助于社會和諧和美麗;創新和產業集群,有助于建立現代產業體系。

放在上海來看,更有其特殊意義。在他看來,上海都市圈與上海城市發展的總體目標——卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市,二者側重點有所不同,但空間結構、戰略定位和發展目標基本一致。

上海都市圈是區域一體化的產物,其規劃建設需要充分考慮以打破行政壁壘,提高政策協同,使要素在更大范圍自由流動為重點。

全球城市和現代化國際大都市則要以功能(軟實力)建設為重點,即以全球資源配置功能、科技創新策源功能、高端產業引領功能和對外開放樞紐門戶功能建設為重點。上海都市圈正是上述功能和軟實力建設的空間載體。

規劃與現實的矛盾

厘清空間結構之外,上海都市圈的發展仍有諸多問題待解決。

“我們從都市圈的定義上講是希望一體化發展,希望更多地連接人流、物流、信息流,但在空間形態上卻處于分割的狀態?!标戙懼赋?,“這一方面與行政邊界有關,也和規劃思想有關”。

他將東京都市圈與上海都市圈進行對比分析,發現從人口密度看,前者呈“八爪魚”狀態,由中間無縫對接向外延伸,軌道交通延伸線就像“八爪魚的觸角”,由此形成沿軌道交通的高效土地利用,并與中心城市的連接。

圖片來源:攝圖網

與之對比,上海的中心城區和五個新城乃至半徑50公里范圍內的太倉、昆山等,存在大量分割的部分,分布格局更像是一個“太陽系”。

再看國內其他都市圈。

亞洲開發銀行研究團隊曾根據燈光區域是否連片,通過夜間燈光數據定義“燈光城市”,用來反映經濟活動意義上的城市。用這樣的方法,可以得到中國“燈光城市”的空間分布。

陸銘及其團隊研究發現,當前中國(經濟意義上的)大城市規模仍然偏小,排名在前30的大城市(都市圈)仍然有人口增長空間。

其中,經濟一體化意義上的“廣州”——包括“廣州+佛山”,甚至加上“深圳+東莞”及周邊一些城市,事實上已經成為中國 “第一大都市圈”。而對流動人口落戶限制最嚴的兩大城市——北京和上海,與周邊地區的經濟聯系明顯落后于廣州。

上海周邊(左)與珠三角(右)夜間燈光圖對比 來源:陸銘演講ppt

“從行政管轄邊界看,有人會覺得‘上海太大了’,前些年我們的政策也是基于這樣的判斷來進行政策制定,包括土地供應等,提出城市建設用地的減量規劃?!标戙懕硎?。

然而事實卻是,無論人口密度還是土地開發強度,上海都市圈都還有很大“余地”,還可以進一步釋放對經濟和人口的承載力。

此外,陸銘分析發現,如今的上海正出現“人口重回中心城區”的現象,這與東京、紐約、倫敦等大城市在上世紀80年代中期到90年代出現的趨勢一致。

“到今天這個階段,城市已經進入到就業和消費的場景都集中在中心城區的狀態?!彼毖?,如果采取疏散人口的政策,可能導致更加嚴重的職住分離。

“總地來說,完全沒有必要擔心經濟集聚會帶來區域間不平衡。在人均意義上,集聚的結果是更平衡,而且中國正走在這樣的區域協調發展道路上?!?/p>

重新定義“五個新城”

向中心集聚的同時,都市圈內各城市的分工合作同樣重要。

周振華分析認為,和城市群相比,都市圈最本質的特征是同城化,而前者強調的是城際網絡效應。這種同城化的一個重要表現,就是合理分工的功能結構。

“這就意味著大都市圈里各個城市依據自身的區位條件、比較優勢、發展潛力,來構建與其他城市相配套的獨特功能,從而形成大家處在同一個城市系統當中的功能結構?!敝苷袢A說。

如何在人才、設施、資金、市場、企業等要素上實現更高程度的協同配置?

對此,中國工程院院士、同濟大學資深教授吳志強提出“和板理論”。

圖片來源:WUPENicity官方微信號

“如果說,工業時代比的是生產力,未來的世界比的就是科創力?!眳侵緩娬J為,長三角要實現更高質量一體化,不是說建設多少個產業園,而是體現在全球創新力、競爭力的排行上。

而站在長三角整個群落關系看,上海并不是在所有領域都是第一。比如,通過人均GDP、在讀高校生、萬人創業青年等6個指標,吳志強分析長三角41市的“城市創新指數UII”演進趨勢發現,蘇州的創新力比上海更強。

再比如,無錫的短板是在校人數特別少,蘇州和上海的短板在于FDI/GDP(國際直接投資占GDP比重),杭州的短板為文化休閑服務設施密度不高,南通的短板在于萬人創業公司數……

也就是說,如果將城市能力比作桶能裝水的能力,每個桶都有自己的短板,那么就用一個城市多余的長板去補其他城市的短板。

由此,吳志強建議,以長三角科創協同為突破,打破現有行政區劃范圍,提升三省一市的創新要素智能配置能力。

“這將是未來人工智能在跨世界、跨城市間要素配置上大有作為的事?!?他進一步指出,上海要和長三角真正實現資源嫁接,還需要重新定義“五個新城”——它們不再是上海中心城市的“反磁力中心”和“衛星城”,而是整個世界級創新群落的中心節點,是跨地界、跨省界、跨行業界限的新中心。

上海五個新城示意圖 圖片來源:《上海市城市總體規劃(2017-2035 年)》

打個比方,五個新城不再是手掌的五個手指尖,而是從指尖變為關節,將手指延伸到長三角其他城市中,成為上海和長三角其他城市、和世界聯動的節點。

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